时间：2012/9/4 访问：298
□ 本刊见习记者 王箐丰 记者 蓝方 | 文 辽宁所代表的中国基本养老保险“统账结合”模式将何去何从？中国学界对此已有充分讨论，制度改革只差打破利益割据的决心。 方案一：提高统筹层次 背景：所谓社会统筹，即在一定范围内，参保人统一缴费用于统一待遇发放，以大数法则实现养老风险的共担、共济。统筹层次越高，则资金池规模越大，抵御风险能力越强。 当前，中国的基本养老保险统筹层次普遍较低。尽管各省市均宣称实现了制度上的“省级统筹”，但包括辽宁在内，资金事实上仍在地市一级管理。所谓省级统筹，更多是一个制度统一、省级提取调剂资金的概念。 中国社科院学者郑秉文指出，低统筹层次弊病重重。中国养老保险基金确实还有超过2万亿元的结余，但都沉淀在少数发达省份。这些省份的结余没法转移给辽宁这样的亏损省市，缺口只能由财政转移支付。而财政补贴资金也必须随着做实账户规模的扩大、退休人数的增加而不断扩大。由此带来的，是基金结余在少数富裕省份的绝对增长。在缺乏好的投资体制的情况下，基金的绝对增长，便意味着绝对贬值。 辽宁省人社厅的有关负责人表示，建立全国统筹的第一步，至少能保障地方基础养老金支出；第二步，可研究将养老保险基金列支纳入国民经济发展总体规划，进而形成中央和地方对养老保险基金的投入机制，保障各级政府列支来源，建立全国预决算制度。 方案二：双轨制“并轨” 背景：中国养老保险的双轨制饱受诟病。相比企业退休人员高达28%的缴费费率和不足50%的养老金替代率，机关、事业单位人员的养老金由国家财政和单位按退休前工资70%-90%的高比例支付，且任职期间不需交纳任何费用。再加上退休后仍可继续享受一些在职时的补贴待遇，企业退休人员和机关事业单位退休人员的退休待遇差距日益加大。 加速机关事业单位的养老保险改革早已是业内共识。将机关事业单位人员纳入社会统筹，也是政策明确的改革目标。但2008年从广东、山西、重庆、浙江、上海五省市起步的事业单位养老保险改革试点，却至今未有实质性动作。体制内人员对待遇下降的担忧，乃是最直接的阻力。 “如果将机关事业单位人员纳入社会统筹，对基金的补充效果会非常明显。”沈阳航空航天大学经济与管理学院学者刘海宁表示，这些单位都是稳定就业和持续缴费的机构。一旦将其纳入社会统筹，相当于财政支出的一部分直接放进了养老保险基金的池子里。 辽宁省劳动和社会保障学会副会长赵文祥也持同样的观点。将机关事业单位人员与企业职工相“并轨”，首先可以解决基金不足问题，利用大数法则，充分分担老龄风险；与此同时，更解决了长期为人所诟病的公平性问题。 方案三：降费扩面 背景：中国基本养老保险的总费率在28%，在国际上实属“高水平”，甚至高于发展中国家智利20%的缴费标准。由于费率过高，大量收入低下的灵活就业人员无法进入保障体系，企业也因此背负极高福利负担。有限的参保面，又将反过来威胁现收现付制度的可持续性。 但由于中国养老保险体系单一，企业年金、商业保险等层次的保障发展滞后，要保障退休一代的基本生活水平，保费一直缺乏下调空间。 上海社会科学院常务副院长左学金认为，养老保险的统筹基金部分，可考虑降低其强制缴费率，如降低到工资总额的12%左右。这样城镇基本社会养老保险才能切实扩大覆盖面，尤其是扩大对农民工和城镇非正规就业的覆盖，才能提高统筹基金缴费职工与退休人员的比率（支持比）和降低基金的支付压力，并为发展多层次的养老保险留出空间。 辽宁省社科院学者王慧娟建议将此种“全覆盖、低费率”的模式向社保税转型，既降低管理成本、扩大社会保障覆盖面，又有利于社会财富再分配，并培养纳税人意识。 清华大学学者杨燕绥同样支持“费改税”，并提出合理的税率水平应在8%到10%。在她看来，通过税收建立基金现收现付，制度上清晰明了。 刘海宁亦认为“费改税”在理论上是理想模式。它可以提高社会养老保险的征缴率；可以进一步推动国民年金制度的建立；同时还可以为建立多层次的养老保障制度留有余地，提高最终的保障标准。 但从实践上看，刘海宁认为由于中国地区收入差距较大，“费改税”不仅可能引发资金的逆向流动，而且，鉴于税收的刚性，当前不少企业难以承担。 方案四：个人账户市场化运营 背景：中国的基本养老保险制度采取“统账结合”的模式。企业按上月工资总额20%缴费的部分进入统筹基金，实行现收现付；个人按工资额度8%缴费的部分则进入个人账户，进行长期积累，通过投资运营保值增值，满足未来发放。但由于制度建立之初，地方政府为了确保当期统筹基金发放，普遍挪用个人账户，由此形成个人账户空账。自2001年起，13省市试点做实个人账户，因地方财政补贴压力巨大，试点困难重重，至今账户中实有资金2703亿元。这部分资金并没有市场化运营，而是用于存银行、买国债，收益率难敌通胀风险。 当前，养老金入市已成普遍共识。但投资运营是否要以做实个人账户为前提，投资模式及渠道具体为何仍有争议，相应的投资运营办法至今尚未出台。 左学金支持个人账户实账运转。但是如果个人账户只能由地方政府在银行专户存储或购买国债，就很难取得较高的回报率。他认为可以将个人账户从属地政府管理中剥离出来，由中央政府指定的若干家全国性基金管理公司，在全国范围内实现市场化运作；允许参保人自主选择基金管理公司，并允许参保人在一定范围内（如4%-16%）选择个人账户缴费率。 中山大学社会保障研究中心主任申曙光则建议放弃个人账户，仅做一种全国统一的基本养老保险，实行低水平全覆盖，同时辅之以地方、行业或企业的补充保险。 社科院学者郑秉文提出将个人账户虚拟化，实行记账式养老保险模式（NDC）。当代参保人员仍需缴纳一定百分比的个人收入，由国家为其记入个人账户；但资金随即可用于支付当代养老金，个人账户并无真实资金存在，仅有一个缴费记录。政府财政担保在缴费期间，由政府根据可支付能力预先决定并公布名义利率，并依据这一利率逐年为账户注入名义利息。当参保人退休时，再由政府根据一套精算程序，将账户中所有的账面积累换算成真实的退休金，发放给每一名对应的退休者。 在郑秉文看来，依当前中国经济发展态势，个人账户没有必要做实。“在经济增长、社会平均工资高速增长的时候，你会攒钱吗？”郑秉文说，这和个人理财的道理是一样的。只有在稳态经济下，积累制才有意义。对照中国的经济环境，现收现付制获得的福利是最大化的。 方案五：延长退休年龄 背景： 中国当前的法定退休年龄，依旧延续上世纪50年代的标准：男性退休年龄为60岁，女性干部为55岁，女性工人为50岁。相较于当前73.05岁的平均寿命，在不少学者看来，该退休年龄已明显偏低，具有进一步提升的空间。 按照《中国养老保险基金测算与管理》课题组的测算，中国退休年龄每延长一年，养老统筹基金可增收40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。另一些学者对退休年龄的敏感性分析则显示，退休年龄每提高1％，基金缺口缩小1.949％，如果退休年龄提高五年，那么基金缺口将缩小22.69％。 因而，以延长退休年龄抵御支付风险的动议近年来被频频提起，最终都因公众反应激烈而不了了之。 诸位学者均指出，从中国人口结构的变化出发，长期来看，推迟退休年龄乃是必然。而受冲击最大的，便是需要自行缴费的灵活就业人员。来自这个群体的反对声巨，短期之内，要推迟退休年龄或延长缴费显然并不现实。分人群、分阶段的弹性退休制，在学界和业界被看做是可行的方案之一。 刘海宁认为，延迟退休年龄以增加缴费年限，本质上仍是制度的吸引力的问题。当前每多缴纳一年保费，退休后仅增加1%的待遇，甚至不能抵消这一年物价上涨带来的压力。对参保人而言，最明智的选择自然是尽可能的少缴费乃至提前退休，一面领取养老金，一面寻找新的工作机会。 方案六：调整生育政策 背景：随着中国人口结构的变化，尽管当前基本养老保险基金总体上仍有结余，但未来出现缺口乃是必然。截至2011年底，中国60岁及以上的老年人达到1.85亿，约占总人口的13.7％。有研究推算，到2020年，中国的退休人员将超过1亿，在职职工对退休人员的比例低至2.5∶1。 不少学者指出，包括辽宁在内的政府大规模扩面，使得今日进入保障体系的人越来越多，同时也意味着制度未来的支付风险越大。 在王慧娟看来，中国的计划生育政策应适时进行调整。 她介绍，现在辽宁的总和生育率已经很低，如沈阳市2010年的妇女总和生育率仅0.64，也就是说每个育龄妇女平均生育的子女不足一人。照此趋势，老龄化形势非常严峻。 王慧娟指出，现在即便生育政策微调，由于人们的观念变了，生育意愿降低，生育年龄也不断延后，“以后恐怕100年也就只有三代人”。此种政策、观念因素叠加在一起，老年抚养比将持续提高，而导致养老金支付压力加大。 左学金亦持同样观点。在他看来，当前中国教育投资成本高，且职场竞争激烈，初婚、初育年龄不断推迟。“让大家生二胎，不会天下大乱。”他认为，根据目前和未来人口发展态势，现在应考虑放开二胎，五年后政府可能要进一步考虑出台鼓励生育的政策。“生育率太低的问题充分暴露出来后，生育政策的改变就会比较容易。”
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